Dlaczego PiS tak długo nie godził się na powiązanie wypłat funduszy UE z praworządnością? Dlaczego następnie przyjął te propozycje w niezmienionej treści rozporządzenia? Dlaczego mimo to ogłosił swój sukces? Dlaczego sukcesem jest niepopełnienie samobójstwa? Dlaczego…..?

Przez 16 lat obecności w UE Polska otrzymała 130 mld euro. PKB urósł ponad 2-krotnie, a wymiana handlowa wzrosła 4-krotnie. Inwestycje liczone są w setkach miliardów, dzięki czemu ubyło nam m.in. 2 mln bezrobotnych. Warto, by o tym pamiętali rządzący, opozycja, a przede wszystkim obywatele naszego państwa. W sumie przez 16 lat Polska otrzymała dokładnie 190 mld 843 mln 482 tys. 243 euro. Jednocześnie w składkach wpłaciła 61 mld 356 mln 129 tys. 746 euro. Polska jest jednym z krajów, które na przestrzeni ostatnich lat najbardziej skorzystały finansowo na byciu członkiem UE. Największą zaletą otrzymanych środków z UE jest to, że służą one finansowaniu inwestycji, a nie wydatków bieżących co jest szczególnie widoczne na poziomie samorządu. Przez 16 lat polska gospodarka urosła o 145 proc. Roczny PKB w 2004 roku był na poziomie 933 mld zł. Obecnie 2 bln 288 mld zł. W 2004 roku nakłady na inwestycje były na poziomie 120 mld zł, dziś sięgnęły 330 mld zł. Eksport czy import z nieco ponad 300 mld zł rocznie wzrósł do blisko 1,2 bln zł. Nastąpił spadek bezrobocia z 19 proc. do obecnych 6,5 proc. W 1989 r. gospodarczo byliśmy na poziomie Ukrainy i Białorusi. Wymiar społeczny, gospodarczy i polityczny jest dziś nie do przecenienia.

Spór w sprawie weta i toczących się negocjacji w zakresie powiązania praworządności z budżetem unijnym pomiędzy opozycją, a rządzącymi dotyczył relacji pomiędzy art. 2 i art.7 TUE. Ocenę kto miał rację pozostawiam do roztrzygnięcia Państwu. Smutnym pozostaje natomiast fakt braku wiedzy po jednej i drugiej stronie.

Art. 2 TUE:

„Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości…”

Artykuł 7 TUE:

Na uzasadniony wniosek jednej trzeciej Państw Członkowskich, Parlamentu Europejskiego lub Komisji Europejskiej, Rada, stanowiąc większością czterech piątych swych członków po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez Państwo Członkowskie wartości, o których mowa w artykule 2. Przed dokonaniem takiego stwierdzenia Rada wysłuchuje dane Państwo Członkowskie i stanowiąc zgodnie z tą samą procedurą, może skierować do niego zalecenia. Rada regularnie bada, czy powody dokonania takiego stwierdzenia pozostają aktualne.

Rada Europejska, stanowiąc jednomyślnie na wniosek jednej trzeciej Państw Członkowskich lub Komisji Europejskiej i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzi, po wezwaniu Państwa Członkowskiego do przedstawienia swoich uwag, poważne i stałe naruszenie przez to Państwo Członkowskie wartości, o których mowa w artykule 2.

Po dokonaniu stwierdzenia na mocy ustępu 2, Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, może zdecydować o zawieszeniu niektórych praw wynikających ze stosowania Traktatów dla tego Państwa Członkowskiego, łącznie z prawem do głosowania przedstawiciela rządu tego Państwa Członkowskiego w Radzie. Rada uwzględnia przy tym możliwe skutki takiego zawieszenia dla praw i obowiązków osób fizycznych i prawnych. Obowiązki, które ciążą na tym Państwie Członkowskim na mocy Traktatów, pozostają w każdym przypadku wiążące dla tego Państwa.

Byłoby zresztą nonsensem oczekiwać od Komisji, aby po złożeniu wniosku do Rady o pojawieniu się wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez Państwo Członkowskie wartości, o których mowa w artykule 2 czekała z założonymi rękami, nie reagując na to ryzyko.

Procedura opisana w Art.7 ma charakter polityczny, a nie prawny. Ma charakter polityczny ponieważ decyzja o stwierdzeniu ewentualnego naruszenia wartości UE podejmowana jest w drodze głosowania w Radzie, a nie przed sądem. Zastosowanie procedury Art. 7 w przypadku Polski pokazało jej ograniczenia wynikające z jej politycznego charakteru. Po pierwsze, procedura jest czasochłonna i nie może być wykorzystana do szybkiego reagowania na sytuację kryzysową, która może doprowadzić do poważnego naruszenia interesów finansowych UE. Po drugie, wystarczy, że dwa państwa są objęte ta procedurą, aby została ona całkowicie sparaliżowana, bo – jak pokazuje przykład Polski i Węgier – państwa te wspierają się wzajemnie blokując podjęcie decyzji w Radzie UE w trybie jednomyślności. W takiej sytuacji Art. 7 przestaje działać, a oba kraje mają wolną rękę w naruszaniu praworządności.

Oczywiście nie mogło to być intencją twórców Traktatu. Dlatego istnieje pełne uzasadnienie do podjęcia stosownych działań prawnych przez Komisję, a także Parlament i Radę, zanim pojawi się ryzyko naruszenia interesów finansowych Unii przez Państwo Członkowskie na skutek łamania wartości, o których mowa w Art. 2 TUE.

Polityczny charakter procedury Art. 7 i wysokie „progi” dla jego uruchomienia wyraźnie wskazują, że jest to mechanizm ostateczny. W tym przypadku mówimy o „wyraźnym ryzyku poważnego naruszenia” i „poważnym i stałym naruszeniu” tych wartości. A zatem Art. 7 świadomie nie jest pomyślany, jako mechanizm zapobiegania ryzykom pojawiającym się na wczesnych etapach, ani ryzykom których nie można określić jako „poważne” i/lub „stałe”.

Mechanizm zaproponowany w Rozporządzeniu ma więc charakter prewencyjny.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE spoczywający na Komisji obowiązek obrony i kontroli stosowania zapisów Traktatów i prawa europejskiego rozciąga się na wszystkie polityki UE, w tym politykę budżetową. Orzecznictwo to bezpośrednio wiąże wartości wymienione w Art. 2 TUE z Art. 19.1 TUE.

Art.17.1 TUE:

„Komisja wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy. Czuwa ona nad stosowaniem Traktatów i środków przyjmowanych przez instytucje na ich podstawie. Nadzoruje stosowanie prawa Unii pod kontrolą Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wykonuje budżet i zarządza programami…”

Komisja złamałaby zatem Art. 17.1 Traktatu, gdyby nie reagowała na pojawienie się ryzyka naruszenia praworządności i nie podjęła prób powstrzymania przed tym naruszeniem.

Art. 19.1 TUE

„Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej obejmuje Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane. Zapewnia on poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów. Państwa Członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii.”

TSUE wielokrotnie zwracał uwagę na powiązanie praworządności z budżetem, dowodząc, że gdy nie są przestrzegane zasady praworządności, nie ma gwarancji, że będą przestrzegane wymagane zasady zdrowego zarządzania finansami UE.

Polska ma prawo zaskarżyć każdy akt prawny do TSUE w celu sprawdzenia jego zgodności z Traktatami. Jeśli Rozporządzenie jest niezgodne z Traktatami, najprostszą drogą do jego uchylenia jest skierowanie skargi do TSUE. Co więcej, Polska może także zaskarżyć do TSUE każdą indywidualną decyzję Rady o wstrzymaniu wypłat środków, jeśli rząd uzna, że został skrzywdzony lub jest dyskryminowany.

Rozporządzenie o warunkowości przyjmowane jest w zwykłej procedurze decyzyjnej, czyli zwykłą większością głosów w Parlamencie Europejskim i kwalifikowaną większością głosów w Radzie UE. Treść rozporządzenia została wynegocjowana i uzgodniona między Parlamentem, Radą i Komisją, a Parlament już je przegłosował. Rozporządzenie o warunkowości wejdzie w życie 1 stycznia 2021r.

Artykuł 20 TUE

Państwa Członkowskie, które pragną ustanowić między sobą wzmocnioną współpracę w ramach kompetencji niewyłącznych Unii, mogą korzystać w tym celu z jej instytucji i wykonywać te kompetencje, stosując odpowiednie postanowienia Traktatów, z zastrzeżeniem ograniczeń oraz zgodnie z procedurą określoną w niniejszym artykule i w artykułach 326–334 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Celem wzmocnionej współpracy jest sprzyjanie realizacji celów Unii, ochrona jej interesów oraz wzmocnienie procesu jej integracji. Współpraca taka otwarta jest dla wszystkich Państw Członkowskich w dowolnym czasie, zgodnie z artykułem 328 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Decyzję upoważniającą do podjęcia wzmocnionej współpracy Rada przyjmuje w ostateczności, jeżeli ustali, że cele takiej współpracy nie mogą zostać osiągnięte w rozsądnym terminie przez Unię jako całość oraz pod warunkiem, że uczestniczy w niej co najmniej dziewięć Państw Członkowskich. Rada stanowi zgodnie z procedurą określoną w artykule 329 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

W obradach Rady mogą uczestniczyć wszyscy członkowie Rady, jednak w głosowaniu biorą udział tylko członkowie Rady reprezentujący Państwa Członkowskie uczestniczące we wzmocnionej współpracy. Zasady głosowania przewidziane są w artykule 330 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej…”

Artykuł 315 TFUE.

Jeśli na początku roku budżetowego budżet nie był jeszcze ostatecznie przyjęty, wydatki mogą być dokonywane miesięcznie na rozdział, według przepisów rozporządzenia wydanego w wykonaniu artykułu 322, w granicach jednej dwunastej środków przyznanych w ramach danego rozdziału budżetu w poprzednim roku budżetowym, przy czym kwota ta nie może przekraczać jednej dwunastej środków przewidzianych w tym samym rozdziale w projekcie budżetu.

Podstawą prawną omawianego „Rozporządzenia” nie jest Art. 7 TUE, ale Art. 322.1 Traktatu, określający kompetencje Parlamentu i Rady UE do przyjmowania rozporządzeń w obszarze budżetu i finansów.

Artykuł 322.1 TFUE:

„Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Trybunałem Obrachunkowym, przyjmują w drodze rozporządzenia: a) zasady finansowe określające w szczególności warunki uchwalania i wykonywania budżetu oraz przedstawiania i kontrolowania rachunków; b) zasady, które organizują kontrolę odpowiedzialności podmiotów finansowych, w szczególności urzędników zatwierdzających i księgowych.”

Przyjęcie Art. 322 TFUE za podstawę prawną rozporządzenia finansowego nie jest zresztą niczym nowym. Warunkowość wypłat środków unijnych na podstawie Art. 322 jest od dawna stosowanym instrumentem kontroli wydatkowania środków w Unii.

Art. 322.1 TFUE dający prawo Parlamentowi i Radzie wprowadzania rozporządzeń dotyczących warunków wykonywania budżetu, oraz Art. 17.1 TUE nakładający na Komisje obowiązek kontroli przestrzegania prawa unijnego stanowią razem podstawę prawną proponowanego mechanizmu powiązania wypłat z praworządnością.

Nie ma też nic takiego w treści samego Art. 7 co uniemożliwiałoby lub zakazywało innym instytucjom europejskim, w tym KE, bronić wartości z Art. 2, w tym praworządności. Wręcz przeciwnie, z Art. 7.1 wyraźnie wynika, że Komisja jest odpowiedzialna za systematyczną ocenę stanu praworządności w Państwach Członkowskich, bo ma prawo składania „uzasadnionych wniosków” do Rady na ten temat.

Traktat Unii Europejskiej w artykule 15 wprost wskazuje, że Rada Europejska nie pełni funkcji prawodawczej. Gdyby w przyszłości Komisja Europejska chciała zaproponować zmianę rozporządzenia, to prawnie będzie mogła to zrobić. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wielokrotnie w swoim orzecznictwie stwierdzał, że konkluzje nie mają charakteru prawodawczego. Konkluzje miały i mają znaczenie polityczne, a nie prawne. Na szczycie Rady Europejskiej w grudniu 2020 r. wszystkie kraje zgodziły się na przyjęcie rozporządzenia zawierającego mechanizm praworządności oraz zaakceptowały Wieloletnie Ramy Finansowe, czyli siedmioletni unijny budżet (1,074 bln euro) i Fundusz Odbudowy (750 mld euro). Polska i Węgry nie zgłosiły weta, bo przyjęły propozycję niemieckiej prezydencji o zawarciu interpretacji. Konkluzje przyjmuje się po każdym posiedzeniu. W konkluzjach wskazuje się problemy, z którymi mierzy się UE oraz określa, jakie działania należy podjąć lub jakie cele zrealizować. Można także wyznaczyć termin na wypracowanie porozumienia w konkretnej sprawie lub na przedłożenie wniosku legislacyjnego. Tym sposobem Komisja Europejska wpływa na program polityczny UE i nim kieruje.

Konkluzje są przyjmowane w drodze konsensusu między wszystkimi państwami członkowskimi. Nie są one ponad rozporządzeniami. Rozporządzenia można zmieniać bez zmiany konkluzji. Od 2004 roku są umieszczane w publicznym rejestrze oficjalnych konkluzji. Konkluzje rodzą zobowiązania polityczne.

Reasumując przyjąć należy, że Mateusz Morawiecki wziął za zakładników prawie 40 mln Polaków, tylko po to, by zaspokoić najtwardszy elektorat Zjednoczonej Prawicy. Premier niestety w trakcie negocjacji przedłożył interesy partii nad interes własnego kraju.

PiS wywołał awanturę, później wystawił pierś po order, bo udało im się awanturę póki co zakończyć. Jak w socjalizmie. I do tego Węgrzy nas ograli.

Jarosław Pięta
Radca prawny